淺談審計(jì)推動(dòng)公共政策執(zhí)行——以K縣為例

開(kāi)平市審計(jì)局

摘要：公共政策是政府等公共組織管理社會(huì)公共事務(wù)、解決社會(huì)公共問(wèn)題、指引公共活動(dòng)方向的重要行為準(zhǔn)則。對(duì)重大公共政策執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重大政治任務(wù)和職責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)在公共政策開(kāi)始執(zhí)行時(shí)或執(zhí)行過(guò)程中的某一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)介入，實(shí)施動(dòng)態(tài)的跟蹤審計(jì)調(diào)查，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)督政策配套資金的使用、管理及其績(jī)效情況，發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施存在的困難和問(wèn)題，提出審計(jì)意見(jiàn)和建議，督促及時(shí)整改，防止或避免不良結(jié)果的出現(xiàn)，促進(jìn)完善政策措施，推進(jìn)政策貫徹落實(shí)，提升政策的執(zhí)行效果，體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)在保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能。

關(guān)鍵詞：公共政策 審計(jì)監(jiān)督  推動(dòng)執(zhí)行

一、引言

公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)還處于探索階段，部分基層審計(jì)機(jī)關(guān)存在技術(shù)力量薄弱的情況，導(dǎo)致難以達(dá)到預(yù)期的審計(jì)目標(biāo)，不利于發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督公共政策落實(shí)的作用。為此，解決基層審計(jì)機(jī)關(guān)在開(kāi)展公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)存在的“短板”，發(fā)揮審計(jì)助力促進(jìn)國(guó)家治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、案例呈現(xiàn)

（一）K縣公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的實(shí)施過(guò)程

K縣審計(jì)局根據(jù)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)批復(fù)的審計(jì)年度審計(jì)工作計(jì)劃安排以及每季度公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)工作部署安排，結(jié)合審計(jì)人力、項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間等，派出審計(jì)組對(duì)各項(xiàng)公共政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目開(kāi)展審前調(diào)查，了解公共政策涉及的職能部門(mén)、政策執(zhí)行落實(shí)、項(xiàng)目實(shí)施效果、配套資金規(guī)模、資金管理使用等情況，形成審前調(diào)查了解記錄，據(jù)此編制審計(jì)實(shí)施方案，確定審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)重點(diǎn)和內(nèi)容、人員安排以及審計(jì)任務(wù)分配等，審計(jì)組所在股室負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)實(shí)施方案層層把關(guān)，審計(jì)組按照經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)簽批確定的審計(jì)實(shí)施方案開(kāi)展審計(jì)工作，采用現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)與送達(dá)審計(jì)相結(jié)合的方式。近年來(lái)，K縣審計(jì)局落實(shí)審計(jì)署、省審計(jì)廳的工作部署，積極對(duì)公共政策執(zhí)行情況實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，將政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)納入審計(jì)年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排中，每一季度派出審計(jì)組根據(jù)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)確定的公共政策專(zhuān)題進(jìn)行跟蹤審計(jì)調(diào)查。本文對(duì)縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)于公共政策執(zhí)行實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的情況進(jìn)行分析，以K縣為例，研究K縣公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀。首先以K縣根據(jù)省審計(jì)廳2021年第一季度工作安排組織開(kāi)展的財(cái)政資金支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展情況專(zhuān)題審計(jì)為案例，剖析K縣在開(kāi)展政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)中存在的突出問(wèn)題；然后對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因進(jìn)行深入分析、梳理；最后為充分發(fā)揮審計(jì)的預(yù)防、揭示和抵御等“免疫”功能，對(duì)K縣開(kāi)展政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)提出有效的推進(jìn)措施。

（二）K縣公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀成效

近年來(lái)，K縣審計(jì)局深刻認(rèn)識(shí)到開(kāi)展公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的重要性，不斷提升審計(jì)人員業(yè)務(wù)水平，在公共政策執(zhí)行過(guò)程中充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，加大督促問(wèn)題整改力度，為公共政策真正落地保駕護(hù)航，取得了較好的成效。

K縣審計(jì)局2021年上半年，根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》、省審計(jì)廳關(guān)于重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的工作動(dòng)態(tài)和工作安排，第一季度組織財(cái)政資金支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展情況專(zhuān)題審計(jì)，第二季度組織開(kāi)展“家電惠民”政策落實(shí)情況專(zhuān)題審計(jì)。

三、案例分析

（一）案例實(shí)施過(guò)程

1．財(cái)政資金支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展情況專(zhuān)題審計(jì)

K縣審計(jì)局派出審計(jì)組自2021年2月至3月對(duì)2020年新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)省委省政府及本地出臺(tái)的扶持民營(yíng)企業(yè)相關(guān)政策措施落實(shí)情況進(jìn)行了審計(jì)，本次政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)主要針對(duì)房屋租金減免政策落實(shí)情況。一是關(guān)注政策保障，審查K縣是否深入貫徹落實(shí)國(guó)家、省支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際情況，出臺(tái)包括降低民營(yíng)企業(yè)等各項(xiàng)成本，以及保護(hù)民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益等相關(guān)政策措施。二是關(guān)注扶持力度，審查K縣出臺(tái)的一些財(cái)稅扶持政策是否存在覆蓋面窄、優(yōu)惠幅度小，能享受的民營(yíng)企業(yè)不多或者由于優(yōu)惠政策申請(qǐng)程序比較復(fù)雜、門(mén)檻高等，以致不少企業(yè)“知難而退”，以及宣傳力度不夠，知曉范圍小等問(wèn)題。

2．“家電惠民”政策落實(shí)情況等專(zhuān)題審計(jì)

K縣審計(jì)局派出審計(jì)組自2021年5月至6月對(duì)K縣2020年“家電惠民”政策落實(shí)情況進(jìn)行送達(dá)審計(jì)。一是關(guān)注政策宣傳力度，審查相關(guān)部門(mén)是否通過(guò)多種方式加大政策宣傳力度，尤其是政策升級(jí)后補(bǔ)貼對(duì)象擴(kuò)大到本省全體戶籍居民，新增的城鎮(zhèn)居民可能并不了解政策相關(guān)變化情況，參與企業(yè)是否在官方網(wǎng)站、銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)大力宣傳政策內(nèi)容，重點(diǎn)推薦參與產(chǎn)品，著重介紹性能、價(jià)格優(yōu)惠等信息，銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)是否對(duì)參與產(chǎn)品設(shè)置明顯標(biāo)志，銷(xiāo)售人員是否積極引導(dǎo)居民了解政策內(nèi)容并推薦購(gòu)買(mǎi)參與產(chǎn)品。二是銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)分布合理性，審查是否存在由于銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)規(guī)模小、破舊、分布不均勻、輻射范圍小、位置偏遠(yuǎn)、前往交通不便等影響居民的購(gòu)買(mǎi)意愿的情況。三是申請(qǐng)優(yōu)惠操作方式多樣性，申請(qǐng)優(yōu)惠除了可通過(guò)手機(jī)微信小程序進(jìn)行操作，是否開(kāi)放其他申請(qǐng)渠道，是否考慮不使用或不會(huì)使用智能手機(jī)的老年人和農(nóng)村居民由于不能或不會(huì)操作無(wú)法享受政策優(yōu)惠的情形。

（二）案例取得成效

K縣審計(jì)局2021年上半年共對(duì)扶持民營(yíng)企業(yè)相關(guān)政策、“家電惠民”政策公共政策執(zhí)行開(kāi)展跟蹤審計(jì)，出具2份審計(jì)報(bào)告，審計(jì)結(jié)果表明，為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，截至2021年4月，K縣國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用房租金減免共2,693.57萬(wàn)元；基本能執(zhí)行“家電惠民”相關(guān)政策，為本地拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)消費(fèi)保障民生發(fā)揮了一定作用。審計(jì)發(fā)現(xiàn)存在的主要問(wèn)題：一是截至2021年4月，有1個(gè)鎮(zhèn)仍未按疫情防控期間減免房屋租金工作要求落實(shí)執(zhí)行房屋租金減免政策。二是有1個(gè)鎮(zhèn)對(duì)1戶不符合減免條件的租戶實(shí)行租金減免，涉及金額656.25元，有1個(gè)鎮(zhèn)對(duì)7戶符合減免條件的租戶未嚴(yán)格按照減免標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行租金減免，涉及未減免金額5.03萬(wàn)元。三是相關(guān)職能部門(mén)對(duì)“家電惠民”政策宣傳不足，對(duì)企業(yè)開(kāi)展宣傳活動(dòng)欠缺指導(dǎo)，全縣參與活動(dòng)的銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)共有126家，僅有10%的銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)銷(xiāo)售過(guò)參與活動(dòng)的產(chǎn)品。四是相關(guān)職能部門(mén)未能執(zhí)行相關(guān)文件要求每周到銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)走訪調(diào)研。針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，K縣審計(jì)局對(duì)相關(guān)責(zé)任單位提出了審計(jì)處理意見(jiàn)：一是盡快根據(jù)相關(guān)文件要求摸清房屋承租者與經(jīng)營(yíng)者情況對(duì)符合租金減免條件的對(duì)象落實(shí)減免政策。二是嚴(yán)格按相關(guān)文件精神對(duì)符合減免條件對(duì)象落實(shí)減免政策，對(duì)不符合減免條件的對(duì)象追回已減免款項(xiàng)。三是積極加強(qiáng)家電下鄉(xiāng)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)政策宣傳，通過(guò)官網(wǎng)、官微和媒體宣傳渠道，廣泛宣傳家電下鄉(xiāng)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的政策和申請(qǐng)辦法，要注重宣傳下沉，做到縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政策宣傳全覆蓋。四是派員每周到本地家電惠民參與企業(yè)指定的銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)銷(xiāo)售渠道商走訪不少于一次，了解政策宣傳、推廣和執(zhí)行情況、活動(dòng)成效，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)現(xiàn)場(chǎng)解決或及時(shí)上報(bào)反映。相關(guān)審計(jì)成果已在K縣2020年度縣級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告中反映，擬按程序向縣人大常委會(huì)作報(bào)告并向社會(huì)公開(kāi)。

相關(guān)責(zé)任部門(mén)高度重視，深刻認(rèn)識(shí)做好審計(jì)查出問(wèn)題整改工作的重要性，要以真反思、真整改、真負(fù)責(zé)的態(tài)度，既要“立足當(dāng)前”，做好審計(jì)“后半篇”文章，又要“著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)”，加強(qiáng)研究注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，健全審計(jì)整改落實(shí)工作長(zhǎng)效機(jī)制。一是全面梳理及自查自糾，對(duì)符合租金減免條件但未享受減免的租戶，按照減免標(biāo)準(zhǔn)和范圍退回應(yīng)減免的租金。二是加大“家電惠民”政策宣傳力度，采用電視、廣播、網(wǎng)站、微信、張貼宣傳海報(bào)、派發(fā)宣傳單張等多種形式開(kāi)展宣傳工作。三是落實(shí)走訪工作，安排專(zhuān)人組成2人一個(gè)小組每周到全市各銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)走訪，了解商家存在的困難，及時(shí)協(xié)助解決。

（三）案例存在的問(wèn)題

一是審計(jì)任務(wù)重、人員少，扶持民營(yíng)企業(yè)相關(guān)政策、“家電惠民”政策涉及全縣本級(jí)及全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及面非常廣，共派出審計(jì)人員7人次，審計(jì)力量非常薄弱。二是未對(duì)公共政策執(zhí)行進(jìn)行事中監(jiān)督，對(duì)扶持民營(yíng)企業(yè)相關(guān)政策、“家電惠民”政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的審計(jì)范圍都是2020年度，開(kāi)展事后審計(jì)未能對(duì)促進(jìn)政策落地提供保障，只是對(duì)過(guò)去的執(zhí)行情況揭示問(wèn)題，后續(xù)補(bǔ)充整改。

四、啟示

（一）基層審計(jì)機(jī)關(guān)公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)遇到的問(wèn)題和難點(diǎn)

1．審計(jì)任務(wù)重，審計(jì)資源有限，人才保障難。公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)是一個(gè)全新的審計(jì)領(lǐng)域，與傳統(tǒng)的審計(jì)項(xiàng)目類(lèi)型相比，缺少經(jīng)驗(yàn)借鑒，缺少審計(jì)技術(shù)和方法指導(dǎo)，目前仍處于探索起步階段，跟蹤審計(jì)手段還不是很成熟。由審計(jì)署和省審計(jì)廳統(tǒng)一安排部署，各基層審計(jì)機(jī)關(guān)具體組織實(shí)施，但由于缺乏可供參考對(duì)照的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)自主性很強(qiáng)。一是公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)內(nèi)容涉及多方面。穩(wěn)增長(zhǎng)政策措施跟蹤審計(jì)是一個(gè)長(zhǎng)期而又連續(xù)的過(guò)程，但由于基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)任務(wù)重、審計(jì)力量薄弱，致使審計(jì)人員熟悉被審計(jì)單位業(yè)務(wù)流程的周期變長(zhǎng)，給有限期審計(jì)實(shí)施時(shí)間增加了壓力。二是公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)對(duì)審計(jì)人員提出了更高的要求，審計(jì)人員不僅要懂得傳統(tǒng)的財(cái)會(huì)知識(shí)，還需要具備掌握宏觀管理、法律、綜合分析政策等方面的能力，是對(duì)審計(jì)干部綜合能力的新挑戰(zhàn)，由于產(chǎn)出量要求跟需要投入的審計(jì)人才、技術(shù)、時(shí)間不配比，導(dǎo)致對(duì)公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)往往只能停留在表面，很難深入內(nèi)部查根溯源，一定程度上制約跟蹤審計(jì)工作質(zhì)量。

2．審計(jì)成效和整改力度不足。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一安排部署的公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)，往往只以下發(fā)審計(jì)工作動(dòng)態(tài)指引的方式指引基層審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展審計(jì)工作，缺乏視頻培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)指導(dǎo)等，部分基層審計(jì)機(jī)關(guān)有選擇性地執(zhí)行工作動(dòng)態(tài)指引中的部分審計(jì)內(nèi)容，在審計(jì)項(xiàng)目時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下，未能做到對(duì)問(wèn)題刨根問(wèn)底，會(huì)影響審計(jì)質(zhì)量成效，導(dǎo)致出具的部分審計(jì)報(bào)告甚至只反映公共政策執(zhí)行的基本情況，甚至出具暫未發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的結(jié)論，審計(jì)質(zhì)量無(wú)法保障。部分被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)的重視程度不足，對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一開(kāi)展的審計(jì)項(xiàng)目認(rèn)識(shí)不足，整改力度不足。

（二）推進(jìn)基層審計(jì)機(jī)關(guān)公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的建議

1．積極推動(dòng)審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革試點(diǎn)各項(xiàng)政策措施落地生根。目前我國(guó)大部分基層審計(jì)機(jī)關(guān)同時(shí)接受本級(jí)黨委政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)管理，正是影響審計(jì)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的重要外部原因。審計(jì)監(jiān)督是一項(xiàng)“得罪人”的工作，要發(fā)揮好審計(jì)監(jiān)督作用、維護(hù)審計(jì)獨(dú)立性，需要從法律層面對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)賦予必要的權(quán)威，要充分授權(quán)審計(jì)相應(yīng)職權(quán)。很多基層審計(jì)機(jī)關(guān)未能深剖問(wèn)題，其中一個(gè)原因是為當(dāng)?shù)卣紤]，是政府的職能部門(mén)。切實(shí)推進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革工作，有助于大大提升審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，鼓勵(lì)基層審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行大膽探索實(shí)踐，突破思維束縛。

2．根據(jù)本地實(shí)際選擇具有代表性的公共政策開(kāi)展整跟蹤審計(jì)?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)目前基本都是根據(jù)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的統(tǒng)一安排部署對(duì)某一項(xiàng)公共政策執(zhí)行開(kāi)展跟蹤審計(jì)，但是部分政策可能在一些地區(qū)的適用范圍少、資金量少，審計(jì)內(nèi)容少，對(duì)于部分基層審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，上級(jí)統(tǒng)籌開(kāi)展的重大政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)可能過(guò)于“高大上”，不太接地氣，基層審計(jì)機(jī)關(guān)可根據(jù)本地黨委政府的決策需要、人大的監(jiān)督需要和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作部署、社會(huì)各界和人民群眾關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)和難點(diǎn)，選取適當(dāng)?shù)墓舱?，納入審計(jì)年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排。

3．強(qiáng)化審計(jì)質(zhì)量，加強(qiáng)審計(jì)人員隊(duì)伍建設(shè)。公共政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高，但不能因此忽視審計(jì)程序、降低審計(jì)質(zhì)量。為確保審計(jì)質(zhì)量，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該在審計(jì)準(zhǔn)備、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)信息發(fā)布和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)等五個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)等政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)的全過(guò)程進(jìn)行指導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)基層審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，在做好宏觀指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，通過(guò)下發(fā)審計(jì)工作指南和視頻培訓(xùn)等形式，給予基層審計(jì)機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)化指導(dǎo)，加強(qiáng)審前和審中培訓(xùn)，特別針對(duì)公共政策的目標(biāo)、任務(wù)、措施、階段性成效等進(jìn)行培訓(xùn)，開(kāi)展好案例教學(xué)培訓(xùn)，更新知識(shí)結(jié)構(gòu)。另一方面，各審計(jì)組和審計(jì)人員要嚴(yán)格依法審計(jì)，法規(guī)審理部門(mén)要加強(qiáng)跟蹤審理，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目全過(guò)程加強(qiáng)質(zhì)量控制。根據(jù)基層實(shí)際情況安排審計(jì)項(xiàng)目，對(duì)一些專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)適當(dāng)安排資金支持基層審計(jì)機(jī)關(guān)聘請(qǐng)一些行業(yè)專(zhuān)家參與審計(jì)，實(shí)行資源共享。

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