淺談審計推動公共政策執(zhí)行——以K縣為例

開平市審計局

摘要：公共政策是政府等公共組織管理社會公共事務、解決社會公共問題、指引公共活動方向的重要行為準則。對重大公共政策執(zhí)行情況進行跟蹤審計是審計機關的一項重大政治任務和職責，審計機關在公共政策開始執(zhí)行時或執(zhí)行過程中的某一個時間節(jié)點介入，實施動態(tài)的跟蹤審計調查，發(fā)揮審計監(jiān)督職責，監(jiān)督政策配套資金的使用、管理及其績效情況，發(fā)現政策實施存在的困難和問題，提出審計意見和建議，督促及時整改，防止或避免不良結果的出現，促進完善政策措施，推進政策貫徹落實，提升政策的執(zhí)行效果，體現國家審計在保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能。

關鍵詞：公共政策 審計監(jiān)督  推動執(zhí)行

一、引言

公共政策執(zhí)行跟蹤審計還處于探索階段，部分基層審計機關存在技術力量薄弱的情況，導致難以達到預期的審計目標，不利于發(fā)揮審計監(jiān)督公共政策落實的作用。為此，解決基層審計機關在開展公共政策執(zhí)行跟蹤審計存在的“短板”，發(fā)揮審計助力促進國家治理目標實現，有著非常重要的現實意義。

二、案例呈現

（一）K縣公共政策執(zhí)行跟蹤審計的實施過程

K縣審計局根據上級審計機關批復的審計年度審計工作計劃安排以及每季度公共政策執(zhí)行跟蹤審計工作部署安排，結合審計人力、項目實施時間等，派出審計組對各項公共政策跟蹤審計項目開展審前調查，了解公共政策涉及的職能部門、政策執(zhí)行落實、項目實施效果、配套資金規(guī)模、資金管理使用等情況，形成審前調查了解記錄，據此編制審計實施方案，確定審計目標、審計重點和內容、人員安排以及審計任務分配等，審計組所在股室負責人、分管領導、主要領導對實施方案層層把關，審計組按照經領導簽批確定的審計實施方案開展審計工作，采用現場審計與送達審計相結合的方式。近年來，K縣審計局落實審計署、省審計廳的工作部署，積極對公共政策執(zhí)行情況實施審計監(jiān)督，將政策執(zhí)行跟蹤審計納入審計年度審計項目計劃安排中，每一季度派出審計組根據上級審計機關確定的公共政策專題進行跟蹤審計調查。本文對縣級審計機關關于公共政策執(zhí)行實施審計監(jiān)督的情況進行分析，以K縣為例，研究K縣公共政策執(zhí)行跟蹤審計的現狀。首先以K縣根據省審計廳2021年第一季度工作安排組織開展的財政資金支持民營企業(yè)發(fā)展情況專題審計為案例，剖析K縣在開展政策執(zhí)行跟蹤審計中存在的突出問題；然后對問題產生的原因進行深入分析、梳理；最后為充分發(fā)揮審計的預防、揭示和抵御等“免疫”功能，對K縣開展政策執(zhí)行跟蹤審計提出有效的推進措施。

（二）K縣公共政策執(zhí)行跟蹤審計的現狀成效

近年來，K縣審計局深刻認識到開展公共政策執(zhí)行跟蹤審計的重要性，不斷提升審計人員業(yè)務水平，在公共政策執(zhí)行過程中充分發(fā)揮審計監(jiān)督職能，加大督促問題整改力度，為公共政策真正落地保駕護航，取得了較好的成效。

K縣審計局2021年上半年，根據《中華人民共和國審計法》、省審計廳關于重大政策措施落實情況跟蹤審計的工作動態(tài)和工作安排，第一季度組織財政資金支持民營企業(yè)發(fā)展情況專題審計，第二季度組織開展“家電惠民”政策落實情況專題審計。

三、案例分析

（一）案例實施過程

1．財政資金支持民營企業(yè)發(fā)展情況專題審計

K縣審計局派出審計組自2021年2月至3月對2020年新冠肺炎疫情發(fā)生以來省委省政府及本地出臺的扶持民營企業(yè)相關政策措施落實情況進行了審計，本次政策執(zhí)行跟蹤審計主要針對房屋租金減免政策落實情況。一是關注政策保障，審查K縣是否深入貫徹落實國家、省支持民營經濟發(fā)展有關政策規(guī)定，結合本地實際情況，出臺包括降低民營企業(yè)等各項成本，以及保護民營企業(yè)合法權益等相關政策措施。二是關注扶持力度，審查K縣出臺的一些財稅扶持政策是否存在覆蓋面窄、優(yōu)惠幅度小，能享受的民營企業(yè)不多或者由于優(yōu)惠政策申請程序比較復雜、門檻高等，以致不少企業(yè)“知難而退”，以及宣傳力度不夠，知曉范圍小等問題。

2．“家電惠民”政策落實情況等專題審計

K縣審計局派出審計組自2021年5月至6月對K縣2020年“家電惠民”政策落實情況進行送達審計。一是關注政策宣傳力度，審查相關部門是否通過多種方式加大政策宣傳力度，尤其是政策升級后補貼對象擴大到本省全體戶籍居民，新增的城鎮(zhèn)居民可能并不了解政策相關變化情況，參與企業(yè)是否在官方網站、銷售網點大力宣傳政策內容，重點推薦參與產品，著重介紹性能、價格優(yōu)惠等信息，銷售網點是否對參與產品設置明顯標志，銷售人員是否積極引導居民了解政策內容并推薦購買參與產品。二是銷售網點分布合理性，審查是否存在由于銷售網點規(guī)模小、破舊、分布不均勻、輻射范圍小、位置偏遠、前往交通不便等影響居民的購買意愿的情況。三是申請優(yōu)惠操作方式多樣性，申請優(yōu)惠除了可通過手機微信小程序進行操作，是否開放其他申請渠道，是否考慮不使用或不會使用智能手機的老年人和農村居民由于不能或不會操作無法享受政策優(yōu)惠的情形。

（二）案例取得成效

K縣審計局2021年上半年共對扶持民營企業(yè)相關政策、“家電惠民”政策公共政策執(zhí)行開展跟蹤審計，出具2份審計報告，審計結果表明，為應對新冠肺炎疫情，支持企業(yè)復工復產，截至2021年4月，K縣國有資產經營用房租金減免共2,693.57萬元；基本能執(zhí)行“家電惠民”相關政策，為本地拉動內需，促進消費保障民生發(fā)揮了一定作用。審計發(fā)現存在的主要問題：一是截至2021年4月，有1個鎮(zhèn)仍未按疫情防控期間減免房屋租金工作要求落實執(zhí)行房屋租金減免政策。二是有1個鎮(zhèn)對1戶不符合減免條件的租戶實行租金減免，涉及金額656.25元，有1個鎮(zhèn)對7戶符合減免條件的租戶未嚴格按照減免標準進行租金減免，涉及未減免金額5.03萬元。三是相關職能部門對“家電惠民”政策宣傳不足，對企業(yè)開展宣傳活動欠缺指導，全縣參與活動的銷售網點共有126家，僅有10%的銷售網點銷售過參與活動的產品。四是相關職能部門未能執(zhí)行相關文件要求每周到銷售網點走訪調研。針對審計發(fā)現的問題，K縣審計局對相關責任單位提出了審計處理意見：一是盡快根據相關文件要求摸清房屋承租者與經營者情況對符合租金減免條件的對象落實減免政策。二是嚴格按相關文件精神對符合減免條件對象落實減免政策，對不符合減免條件的對象追回已減免款項。三是積極加強家電下鄉(xiāng)專項行動政策宣傳，通過官網、官微和媒體宣傳渠道，廣泛宣傳家電下鄉(xiāng)專項行動的政策和申請辦法，要注重宣傳下沉，做到縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政策宣傳全覆蓋。四是派員每周到本地家電惠民參與企業(yè)指定的銷售網點銷售渠道商走訪不少于一次，了解政策宣傳、推廣和執(zhí)行情況、活動成效，發(fā)現問題應現場解決或及時上報反映。相關審計成果已在K縣2020年度縣級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告中反映，擬按程序向縣人大常委會作報告并向社會公開。

相關責任部門高度重視，深刻認識做好審計查出問題整改工作的重要性，要以真反思、真整改、真負責的態(tài)度，既要“立足當前”，做好審計“后半篇”文章，又要“著眼長遠”，加強研究注重長遠發(fā)展，健全審計整改落實工作長效機制。一是全面梳理及自查自糾，對符合租金減免條件但未享受減免的租戶，按照減免標準和范圍退回應減免的租金。二是加大“家電惠民”政策宣傳力度，采用電視、廣播、網站、微信、張貼宣傳海報、派發(fā)宣傳單張等多種形式開展宣傳工作。三是落實走訪工作，安排專人組成2人一個小組每周到全市各銷售網點走訪，了解商家存在的困難，及時協助解決。

（三）案例存在的問題

一是審計任務重、人員少，扶持民營企業(yè)相關政策、“家電惠民”政策涉及全縣本級及全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及面非常廣，共派出審計人員7人次，審計力量非常薄弱。二是未對公共政策執(zhí)行進行事中監(jiān)督，對扶持民營企業(yè)相關政策、“家電惠民”政策執(zhí)行跟蹤審計的審計范圍都是2020年度，開展事后審計未能對促進政策落地提供保障，只是對過去的執(zhí)行情況揭示問題，后續(xù)補充整改。

四、啟示

（一）基層審計機關公共政策執(zhí)行跟蹤審計遇到的問題和難點

1．審計任務重，審計資源有限，人才保障難。公共政策執(zhí)行跟蹤審計是一個全新的審計領域，與傳統(tǒng)的審計項目類型相比，缺少經驗借鑒，缺少審計技術和方法指導，目前仍處于探索起步階段，跟蹤審計手段還不是很成熟。由審計署和省審計廳統(tǒng)一安排部署，各基層審計機關具體組織實施，但由于缺乏可供參考對照的審計標準，基層審計機關開展公共政策執(zhí)行跟蹤審計自主性很強。一是公共政策執(zhí)行跟蹤審計內容涉及多方面。穩(wěn)增長政策措施跟蹤審計是一個長期而又連續(xù)的過程，但由于基層審計機關審計任務重、審計力量薄弱，致使審計人員熟悉被審計單位業(yè)務流程的周期變長，給有限期審計實施時間增加了壓力。二是公共政策執(zhí)行跟蹤審計對審計人員提出了更高的要求，審計人員不僅要懂得傳統(tǒng)的財會知識，還需要具備掌握宏觀管理、法律、綜合分析政策等方面的能力，是對審計干部綜合能力的新挑戰(zhàn)，由于產出量要求跟需要投入的審計人才、技術、時間不配比，導致對公共政策執(zhí)行跟蹤審計往往只能停留在表面，很難深入內部查根溯源，一定程度上制約跟蹤審計工作質量。

2．審計成效和整改力度不足。上級審計機關統(tǒng)一安排部署的公共政策執(zhí)行跟蹤審計，往往只以下發(fā)審計工作動態(tài)指引的方式指引基層審計機關開展審計工作，缺乏視頻培訓、現場督導指導等，部分基層審計機關有選擇性地執(zhí)行工作動態(tài)指引中的部分審計內容，在審計項目時間緊、任務重的情況下，未能做到對問題刨根問底，會影響審計質量成效，導致出具的部分審計報告甚至只反映公共政策執(zhí)行的基本情況，甚至出具暫未發(fā)現問題的結論，審計質量無法保障。部分被審計單位對審計的重視程度不足，對上級審計機關統(tǒng)一開展的審計項目認識不足，整改力度不足。

（二）推進基層審計機關公共政策執(zhí)行跟蹤審計的建議

1．積極推動審計機關人財物管理改革試點各項政策措施落地生根。目前我國大部分基層審計機關同時接受本級黨委政府和上級審計機關管理，正是影響審計依法獨立行使審計監(jiān)督權的重要外部原因。審計監(jiān)督是一項“得罪人”的工作，要發(fā)揮好審計監(jiān)督作用、維護審計獨立性，需要從法律層面對審計機關賦予必要的權威，要充分授權審計相應職權。很多基層審計機關未能深剖問題，其中一個原因是為當地政府考慮，是政府的職能部門。切實推進審計機關人財物管理改革工作，有助于大大提升審計機關的獨立性，鼓勵基層審計機關進行大膽探索實踐，突破思維束縛。

2．根據本地實際選擇具有代表性的公共政策開展整跟蹤審計?；鶎訉徲嫏C關目前基本都是根據上級審計機關的統(tǒng)一安排部署對某一項公共政策執(zhí)行開展跟蹤審計，但是部分政策可能在一些地區(qū)的適用范圍少、資金量少，審計內容少，對于部分基層審計機關來說，上級統(tǒng)籌開展的重大政策執(zhí)行跟蹤審計可能過于“高大上”，不太接地氣，基層審計機關可根據本地黨委政府的決策需要、人大的監(jiān)督需要和上級審計機關的工作部署、社會各界和人民群眾關注的社會熱點和難點，選取適當的公共政策，納入審計年度審計項目計劃安排。

3．強化審計質量，加強審計人員隊伍建設。公共政策執(zhí)行跟蹤審計時間緊、任務重、要求高，但不能因此忽視審計程序、降低審計質量。為確保審計質量，防范審計風險，上級審計機關應該在審計準備、審計實施、審計報告、審計信息發(fā)布和總結經驗等五個環(huán)節(jié)對穩(wěn)增長等政策措施落實跟蹤審計的全過程進行指導，加強對基層審計機關的領導和指導，在做好宏觀指導的基礎上，通過下發(fā)審計工作指南和視頻培訓等形式，給予基層審計機關專業(yè)化指導，加強審前和審中培訓，特別針對公共政策的目標、任務、措施、階段性成效等進行培訓，開展好案例教學培訓，更新知識結構。另一方面，各審計組和審計人員要嚴格依法審計，法規(guī)審理部門要加強跟蹤審理，對審計項目全過程加強質量控制。根據基層實際情況安排審計項目，對一些專業(yè)性較強的項目，上級審計機關應適當安排資金支持基層審計機關聘請一些行業(yè)專家參與審計，實行資源共享。

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